Гюльшан Пашаева. Европейские автономии: единство через многообразие
За долгие годы своего развития ведущие европейские страны смогли создать многообразные формы автономных образований, пользующихся различной степенью самоуправления для обеспечения защиты коллективных прав этнических, языковых и религиозных меньшинств.
По образному выражению Р.Лапидус, автора книги "Автономия: гибкие решения этнических конфликтов", автономия - это «средство для диффузии полномочий, которое нацелено на сохранение целостности государства и уважение многообразия его населения". Именно такая автономия способствует преодолению издержек чрезмерной централизации и создает благоприятные условия для социально-экономического развития и сохранения этнической идентичности меньшинств. Европейская практика также свидетельствует о том, что эффективное перераспределение полномочий между органами управления всех уровней, использование согласительных механизмов принятия решений по вопросам, представляющим взаимный интерес, способствует формированию гармоничных отношений между этническими регионами и центром.
В этом контексте особый интерес представляют такие автономные образования как Аландские острова (Финляндия), Северная Ирландия (Великобритания) и модель Трентино-Альто-Адидже/Южный Тироль (Италия). Несмотря на различный исторический опыт, все эти европейские автономии объединяет ряд общих факторов, учет которых может оказаться полезным с точки зрения перспектив урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе.
Во-первых, в состав этих стран, наряду с автономиями, обладающими особым статусом, входят также административные регионы с обычным уровнем местного самоуправления.
Во-вторых, все эти автономии фактически являются национально-территориальными образованиями, большинство населения которых принадлежит к этнической (культурно-религиозной) общине, являющейся, в свою очередь, меньшинством в рамках всего государства.
В-третьих, с целью защиты идентичностей меньшинств эти автономии обладают правом самостоятельного формирования собственных законодательных, исполнительных и иных местных органов, проведения самостоятельной социально-экономической и культурной политики на местном уровне.
В-четвертых, каждая из этих моделей автономий постоянно эволюционирует, что приводит к динамичному перераспределению полномочий между центральным правительством и органами власти автономного региона, а также влияет на состав полномочий, относящихся к предметам их совместного ведения.
Одновременно существующие модели автономий в Европе находятся в постоянном развитии, происходит их эволюционный процесс. Так, например, за более чем 90 лет, прошедших после возникновения аландского вопроса, "Закон об автономии" этого региона менялся несколько раз. В частности, первый "Закон об автономии", принятый финским парламентом в мае 1920 года, но отвергнутый шведоязычным населением островов, после известного решения Лиги Наций от 24 июня 1921 года был заново переработан. В него вошел ряд гарантий, касающихся языка обучения в школах, права владения землей на Аландах, права голосования на выборах в местные парламент и советы, учрежден институт губернатора, что, в конечном счете, способствовало признанию этого закона со стороны населения Аландских островов. Затем "Закон об автономии" дважды пересматривался в 1951 и 1991 годах и утверждался парламентами Финляндии и Аландских островов.
Похожим образом развивалась ситуация и вокруг статуса автономного региона Трентино-Альто-Адидже/Южный Тироль. Первый договор, базирующийся на Парижском соглашении между Австрией и Италией от 5 сентября 1946 года (т.н соглашение Грубера и Де Гаспери), в рамках которого был создан автономный регион Трентино-Альто-Адидже/Южный Тироль, был существенно изменен в 1972 году. В результате этого были найдены компромиссные решения, позволившие представителям основных языковых общин Южного Тироля совместно участвовать в работе политических институтов региона, обеспечивших равноправные отношения как между общинами, так и между автономией и центром.
Кстати, соглашение Грубера - Де Гаспери действует до сих пор, т.к. является не только основой нынешнего статута Южного Тироля, но и составной частью мирного договора между Италией и союзными державами, которые в данном случае фактически выступают гарантами его выполнения. Этот факт сыграл большую роль в положительном развитии ситуации вокруг Южного Тироля, т.к. границы и Австрии, и Италии были зафиксированы рядом соглашений, принятых по итогам Второй мировой войны, и таким образом конфликтующие стороны были поставлены в жесткие правовые рамки. Несомненно, снятию противоречий в Южном Тироле также способствовала интеграция Австрии и Италии в единое надгосударственное образование - Евросоюз, повлекшая создание межгосударственного трансграничного объединения - еврорегиона, территория которого включает австрийскую федеральную землю Тироль и итальянский автономный регион Трентино-Альто-Адидже/Южный Тироль.
Элементы «южнотирольской модели» могли бы быть использованы в процессе урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе, если бы Армения отказалась от абсолютно бесперспективной формулы «территории в обмен на независимость». В этом случае в рамках альтернативной триединой формулы «территории в обмен на промежуточный статус, безопасность и экономическое сотрудничество» армянская сторона, несомненно, могла бы рассчитывать на определенную легитимизацию де-факто властей Нагорного Карабаха (при условии вовлечения азербайджанцев в процессы самоуправления в регионе), на подкрепленный международными гарантиями отказ Азербайджана от применения военной силы, на восстановление транспортных коммуникаций и полноценное вовлечение Армении в региональное сотрудничество.
При рассмотрении вопроса о возможности предоставления Нагорному Карабаху промежуточного статуса следует также учитывать, что процесс реального урегулирования этно-территориальных конфликтов в Европе растягивался на многие годы, в частности в Южном Тироле на это ушло несколько десятков лет. Исходя из этого, представляется, что, именно в режиме «промежуточности» было бы легче всего сформировать четкие правовые процедуры достижения согласия в случае возникновения конфликта интересов, разрабатывать механизмы как взаимодействия между армянской и азербайджанской общинами Нагорного Карабаха, так и соответствующими органами самоуправления этого региона с правительством Азербайджанской Республики.
Одновременно полноценная реинтеграция азербайджанской общины в общественно-политическую и социально-экономическую жизнь Нагорного Карабаха должна создать благоприятные условия для проведения успешных переговоров об окончательном статусе региона. В понимании азербайджанской стороны, лишь решения, принятые в рамках такого равноправного диалога двух общин, могут считаться легитимными как в Армении, так и в Азербайджане.
Гюльшан Пашаева,
заместитель директора
Центра стратегических исследований при Президенте АР
