Послесловие к визиту Жирайра Либаридяна в Баку или Что общего между Квебеком и Нагорным Карабахом - Часть II
С первой частью данного материала можно ознакомиться, пройдя по данной ссылке.
Поэтому когда четыре года спустя по ту сторону океана правительство Квебека избрало аналогичный путь односторонних действий, центральное правительство Канады не могло не обратиться к правосудию. И хотя второй референдум в 1995 году также оказался для сторонников независимости неудачным (49,42% - «да», 50,58% - «нет»), через год новый лидер Parti Québécois Люсьен Бушар (Lucien Bouchard) пообещал, что третий референдум пройдёт только тогда, когда правительство Квебека будет абсолютно уверено в большинстве голосов.
Разговоры о третьем референдуме подтолкнули возглавляемое премьер-министром Жаном Кретьеном (Jean Chrétien) правительство Канады обратиться 30 сентября 1996 года в Верховный суд страны с тремя вопросами:
1) По Конституции Канады, может ли Национальная Ассамблея, легислатура или правительство Квебека осуществить в одностороннем порядке сецессию Квебека от Канады?
2) Даёт ли международное право Национальной Ассамблее, легислатуре или правительству Квебека право осуществить в одностороннем порядке сецессию Квебека от Канады? В этой связи, есть ли в международном праве право на самоопределение, которое дало бы право Национальной Ассамблее, легислатуре или правительству Квебека осуществить в одностороннем порядке сецессию Квебека от Канады?
3) В случае противоречия между национальным законодательством и международным правом по поводу права Национальной Ассамблеи, легислатуры или правительства Квебека осуществить в одностороннем порядке сецессию Квебека от Канады, какой из них должен быть использован в качестве прецедента для Канады?
Вопросы в Верховный суд страны представил назначенный премьер-министром Канады Жаном Кретьеном на пост министра межправительственных дел политолог Стефан Дион (Stéphane Dion), которому при назначении на должность поручили оспорить правовую безупречность вынесенного на референдум 1995 года в Квебеке вопроса. Пока Верховный суд страны изучал представленные новоназначенным министром межправительственных дел в суд три вопроса и работал над ответом на них, Дион, не теряя времени, направил два открытых письма в адрес главы квебекского правительства Люсьена Бушара и своему квебекскому коллеге, министру межправительственных дел провинции Жаку Брассару (Jacques Brassard), и еще одно открытое письмо – третье по счёту – было написано уже после вынесения судом решения.
В первом письме Дион подверг критике тезисы Брассара о том, что, дескать, международное право «поддерживает» одностороннее объявление независимости (решение ICJ по Косово показывает, что международное право ни поддерживает, ни запрещает одностороннее объявление независимости), результат «50% + 1 голос» якобы «достаточен» для легитимизации отделения, a после референдума и автоматической сецессии международное право будет на стороне «территориальной целостности Квебекского государства». Против первого тезиса Брассара Дион выдвинул контртезис, что большинство специалистов международного права считает, что «у составных частей демократического государства, такой как Канада, нет права на одностороннее обретение независимости». Относительно второго тезиса своего оппонента Дион, на наш взгляд, совершенно справедливо заметил, что простого большинства на референдуме недостаточно для утверждения о волеизъявлении народа, так как неизбежные изменения в повседневной жизни, в том числе и трудности, которые обязательно произойдут после и вследствие отделения, могут привести к исчезновению этого незначительного большинства голосов, которые имели место до референдума, и, следовательно, простое большинство еще не означает полную поддержку населения провинции. Касательно третьего тезиса Брассара, федеральный министр подчеркнул, что «в международном праве нет ни одного параграфа, ни даже одной строчки, которая поддерживала бы территориальную целостность Квебека, но не Канады». По мнению Диона, «международный опыт показывает, что границы области, стремящейся к независимости, могут быть оспорены, хотя бы даже и исходя из демократии».
Во втором открытом письме к Брассару Дион развил свой контртезис о «территориальной целостности Квебека», задав риторический вопрос: почему Канада может быть разделена, а Квебек – нет? Действительно, если право на самоопределение является механизмом отделения франкоязычного населения Канады, то почему это же право не должно быть использовано нефранкоязычными жителями самого Квебека (или азербайджанским населением как Армении, так и Нагорно-Карабахского региона, а также сербским населением Косово, грузинским населением Абхазии и Южной Осетии)? Дион также отметил, что без признания со стороны федерального правительства Канады и при наличии сильной оппозиции отделению внутри самого Квебека сецессия провинции не получит легитимности. И вновь, перенеся данный аргумент Диона на случай с Нагорным Карабахом, получим то же самое – без согласия Баку и при сильной оппозиции азербайджанской общины (которая, к слову сказать, составляет не 7,8% населения, а целую треть!) односторонняя сецессия не имеет ничего общего с правом на самоопределение.
В своём третьем открытом письме, на сей раз на имя Люсьена Бушара, написанном уже после оглашения судом ответов на три вопроса федерального правительства, Дион подверг критике провинциальное правительство Квебека за выборочную поддержку отдельных, вырванных из контекста формулировок из решения суда и игнорирование других положений. К содержанию третьего письма мы коротко вернёмся чуть ниже, а пока перейдём к решению суда.
Поскольку правительство Квебека отказалось назначить уполномоченное лицо для представления его на суде (однако это не помешало правительству Квебека признать решение суда), суд сам назначил amicus curiae (друг суда – латин.) для представления интересов провинции.
В ходе прений федеральное правительство высказало мнение, что единственным путем, по которому Квебек может отделиться от Канады, является наличие в конституции соответствующeго положения, позволяющeго односторонние сецессии. Однако в условиях отсутствия в конституции страны такого положения любые односторонние действия являются неконституционными, во-первых, потому что они игнорируют верховенство конституции как высшего закона страны, a, во-вторых, они нарушают принцип канадского федерализма, прибирая к своим рукам полномочия, которыми наделено только федеральное правительство (игнорирование конституции Азербайджана и превышение НКАО своих полномочий – это как раз и есть аргументы азербайджанской стороны).
В свою очередь, amicus curiae назвал поставленные перед судом вопросы «политическими», а не правовыми, а сам суд – как не имеющим по этой причине полномочий рассматривать подобные политические вопросы. Помимо этого, он назвал поставленные вопросы «спекулятивными» и «преждевременными», поскольку пока нет самого факта реализации сецессии, а разговор ведётся на гипотетическом уровне. Как и армянская сторона в случае с Нагорным Карабахом, amicus curiae, отстаивающий интересы Квебека, назвал право на сецессию как нечто, «исходящее из международного права». По его мнению, Устав ООН даёт «народам Квебека» право на самоопределение (вспомним смехотворный тезис Шаварша Кочаряна), и, следовательно, согласие большинства населения Квебека вполне достаточно для сецессии (на это и надеялись организаторы так называемого «референдума» в Нагорном Карабахе 10 декабря 1991 года). Он также заявил, что поскольку в международном праве нет запрета на одностороннее провозглашение независимости (а мнение Международного Суда в Гааге по Косово показало, что такого запрета действительно нет, но провозглашение независимости еще не ведет к появлению государства, как ясно показывает опыт объявления племенем Лакота своей независимости от США), то значит это означает «наличие такого права». По мнению amicus curiae, легитимизацией отделения является признание нового государства другими государствами, и ситуация «де-факто» может постепенно легитимизироваться (на что, собственно, и уповают армяне).
На суде против сецессии выступили также представители коренного населения, заявив, что желание индейцев Квебека остаться в составе Канады и есть их право на самоопределение. По их мнению, франкоязычные квебекцы, являющиеся меньшинством в составе Канады и стремящиеся к самоопределению, сами не замечают меньшинства в своём составе, имеющее свой взгляд на самоопределение (вспомним игнорирование армянским большинством Нагорного Карабаха самоопределения азербайджанского меньшинства этой области).
Как видим, параллелей между Квебеком и Нагорным Карабахом много, и прения сторон на суде обнажили сходство аргументов азербайджанцев и федералистов, с одной стороны, и армян и сецессионистов Квебека – с другой.
Выслушав мнения сторон, суд 20 августа 1998 года вынес решение по трем поставленным вопросам в порядке их поступления.
1) По первому вопросу суд решил, что по конституции Канады, частью которой является Квебек, односторонняя сецессия незаконна. Тем не менее, если на референдуме большинство жителей выскажутся за независимость провинции, остальная часть Канады не будет иметь оснований для лишения правительства Квебека права на дальнейшеe продолжение деятельности в направлении достижения отделения. Это означает, что после референдума, на котором большинство жителей Квебека выскажутся за отделение, между правительством Квебека и федеральным правительством должны начаться переговоры о выработке условий, при котором Квебек может достичь независимости, если, конечно, подобная цель будет оставаться в повестке дня Квебека. Тут следует особо отметить, что суд всего лишь обязал федеральное правительство вступить после референдума в переговоры с правительством Квебека, но ни в коим случае не предопределил их исход и вовсе не обязал Оттаву дать согласие на отделение. То есть, переговоры обязательно должны начаться (факт начала переговоров и есть подтверждение права правительства Квебека на дальнейшую деятельность в направлении достижения независимости), но они совершенно не обязательно должны привести к результату, желанному для Квебека. Они могут ни к чему не привести, завершиться провалом, а то и вовсе затянуться на долгие десятилетия. Таким образом, признав за правительством Квебека право на проведение дальнейшей политики в направлении независимости и обязав федеральное правительство в случае победы сецессионистов на референдуме вступить с Квебеком в переговоры, суд не стал предопределять их исход и оставил право последнего слова за Оттавой, которая по-прежнему сохраняла право на отказ Квебеку в сецессии. Суд подтвердил верховенство конституции Канады.
Произошло ли нечто подобное в Нагорном Карабахе? Вопрос риторический. Сторонники отделения НКАО в декабре 1991 года не только провели антиконституционный «референдум», в котором возможность проголосовать была предоставлена только армянам (в азербайджанских населенных пунктах не было создано ни одного избирательного участка), но после его завершения организаторы даже не обратились к Баку с предложением начать переговоры с целью обсуждения результатов голосования. Они просто проигнорировали Конституцию Азербайджана, сочтя дальнейшие контакты с Баку делом ненужным, а результаты «референдума» – вполне «достаточными» для отделения НКАО от Азербайджана. Сецессия приняла бы правовую окраску и была бы признана международным сообществом, если бы власти НКАО провели референдум во всех населённых пунктах (этого не произошло, так как к тому времени организаторы референдума занялись изгнанием азербайджанских избирателей и сожжением азербайджанских сёл вместо создания там пунктов голосования), после всеобъемлющего и демократического голосования обратились бы к Баку с предложением о переговорах, а Баку дал бы согласие на отделение области. При таком невероятном сценарии 26 декабря 1991 года на месте распущенного СССР образовались бы не 15, а 16 независимых государств. Но всего этого не произошло, и поэтому, проецируя решение канадского суда по первому вопросу на Нагорный Карабах, можно заключить, что односторонние действия карабахских армян без одобрения центрального правительства в Баку носили антиконституционный и, более того, криминальный характер (учитывая совершение в это же время организаторами этого «демократического референдума» тяжёлых военных преступлений), не имели никаких правовых последствий и не отразились на правовом статусе НКАО, который вплоть до прекращения действия Конституции СССР 26 декабря 1991 года продолжал оставаться составной частью Азербайджана.
2) Отвечая на второй вопрос, Верховный суд Канады счёл, что международное право по части сецессии неприменимо к случаю с Квебеком. Суд постановил, что «международное право не наделяет составные части суверенных государств правом на одностороннее отделение от материнских государств». Суд решил, что реализация права народов на самоопределение предусмотрена в рамках существующих государств, например, путем переговоров. По действующему международному праву реализация этого права в одностороннем порядке возможна, по мнению суда, только в особых случаях. Суд особо отметил, что «различные международные документы, в которых говорится о праве наций на самоопределение, содержат параллельные уточнения, что реализация этого права должна быть ограничена недопущением угрозы территориальной целостности существующего государства или стабильности в отношениях между суверенными государствами». Кроме того, суд заявил, что согласно международному праву, право на сецессию имеют народы, находящиеся в колониальной зависимости или под иностранной оккупацией. Во всех иных случаях народы, имеющие возможность самоопределения в пределах существующего государства, не обладают правом на одностороннюю сецессию.
Экстраполируя заключение суда по второму вопросу на случай с Нагорным Карабахом, получим очевидный ответ: международное право не даёт Нагорному Карабаху право на одностороннюю сецессию от Азербайджана. Следовательно, все действия армянской части населения бывшей НКАО на отторжение области из состава Азербайджана незаконны и противоречат не только Конституции Азербайджана, но и международному праву.
3) По третьему вопросу суд счёл, что поскольку ни Конституция Канады, ни международное право не дают Квебеку право на одностороннюю сецессию, то между ними по данному вопросу нет никакого противоречия, и, следовательно, отвечать на третий вопрос нет необходимости.
Реакция правительства Квебека на решение суда была, на удивление, положительной. Правительство Люсьена Бушара заявило, что суд признал сам факт референдума (что вовсе не означает, что его результаты автоматически ведут к легитимизации одностороннего провозглашения независимости и ее обретению), что подтверждает правильность выбранной еще Рене Левеком стратегии. Квебек остался доволен также тем, что суд обязал правительство Канады вступить в переговоры с Квебеком в случае положительного исхода референдума, что делало провозглашение независимости в одностороннем порядке делом ненужным. Однако, опять-таки, суд не предопределял исход самих переговоров и не обязывал федеральное правительство давать согласие на сецессию части территории Канады. Таким образом, последнее слово всегда оставалось за центральным правительством.
В то же время положительная реакция правительства Канады на решение суда была вполне предсказуемой. Оттава осталась довольной признанием Верховным судом того, что односторонние действия Квебека по отделению от Канады незаконны. Суд также подтвердил право федерального правительства определять, в достаточной ли степени вопрос референдума является ясным для вступления в дальнейшие переговоры. Как бы воспользовавшись этим подтверждением, федеральное правительство тут же заявило, что обязательство Канады вступить в переговоры с Квебеком вовсе небезусловно, и условием переговоров является предельная ясность заданного во время референдума вопроса. Тем самым правительство Канады намекнуло на несовершенство и неясность вопроса, вынесенного на второй референдум.
Возвращаясь к третьему открытому письму Диона на имя Люсьена Бушара, следует отметить, что федеральный министр подверг критике правительство Квебека за селективное толкование решения суда. Например, Дион упрекнул Бушара, что тот поддерживает решение суда об обязывании центрального правительства вступить в переговоры с Квебеком, но умалчивает требование суда о явном большинстве и ясном вопросе референдума, а также закрывает глаза на решение о неконституционности одностороннего объявления независимости. Дион заявил, что федеральное правительство должно иметь определённую роль в формулировке вопроса и своё слово в определении необходимого уровня поддержки (т.е. процента голосов в поддержку сецессии), сецессия может быть достигнута только путём переговоров и конституционной поправки, но не односторонне, а условия самих переговоров не могут и не должны быть установлены одной лишь квебекской стороной.
В целях недопущения в будущем референдума с неясным или расплывчатым вопросом парламент Канады по представлению федерального правительства принял в 2000 году «Акт ясности», который: наделял палату общин канадского парламента правом определять, является ли вынесенный на референдум вопрос достаточно ясным; априори называл «неясным» вопрос, который не связан напрямую и только с отделением; предоставлял палате общин канадского парламента право решать, действительно ли итоги референдума отражают мнение абсолютного большинства (таким образом, формула «50% + 1 голос» была сочтена как недостаточная); постановлял, что в последующих после референдума переговорах должны участвовать все провинции, а также представители коренного населения; давал палате общин канадского парламента право аннулировать результаты референдума, если он противоречил данному «Акту ясности»; сецессия любой провинции после референдума и переговоров возможна только после внесения соответствующей конституционной поправки.
Сторонники отделения Квебека, сочтя данный закон «драконовским» и противоречащим решению Верховного суда, заявили, что «он ничего не значит и будет проигнорирован». Через два дня после представления правительством Канады парламенту законопроекта «Акт ясности» правительство Parti Québécois ответило внесением в Национальную Ассамблею Квебека законопроекта «Акт уважения реализации основных прав и прерогатив квебекского народа и квебекского государства».
Как и в случае с «Актом ясности», источником вдохновения при принятии ответного квебекского закона послужили отдельные формулировки решения Верховного суда Канады. В квебекском акте подчеркивается право на самоопределение согласно нормам международного права (однако, как и в случае с Нагорным Карабахом, никаких конкретных ссылок и аргументаций не приводится), и в отношении Квебека используется фраза «территориальная целостность». Кроме того, в квебекском законе признаются права англоязычной общины Квебека и коренных народов провинции – именно то, чего мы до сих пор не замечаем в действиях армянской стороны, не признающей прав азербайджанской общины Нагорно-Карабахского региона, которая в процентном отношении намного выше доли нефранкоязычного населения Квебека!
Наконец, статья 13 «Акта уважения реализации основных прав и прерогатив квебекского народа и квебекского государства» гласит: «Ни один парламент и ни одно правительство не может умалить власть, суверенитет и легитимность Национальной Ассамблеи или ввести ограничения демократической воле народа Квебека в свободном выборе своего будущего». Многие специалисты международного права и политики выразили скептицизм по поводу легитимности статьи 13, справедливо сочтя, что в данном случае Национальная Ассамблея, безусловно, превысила свои полномочия. В действительности никто и не собирался умалять власть, суверенитет и легитимность Национальной Ассамблеи или каким-то образом ограничить права народа Квебека в свободном выборе своего будущего. Но и самой Национальной Ассамблее никто не позволял самовольно превысить власть, суверенитет и легитимность.
Конституционная безупречность обоих актов вызывает сомнения, причем квебекский акт – в большей степени. Тем не менее, факт остается фактом – Верховный суд Канады однозначно определил, что сам по себе референдум не ведет автоматически к сецессии, поскольку отделение становится конституционным только после ясного согласия федерального правительства на последующих после плебисцита переговорах выпустить из своего состава ту или иную провинцию и только после одобрения парламентом соответствующей конституционной поправки, внесенного на рассмотрение парламента федеральным правительством. До этого момента отделение Квебека не может считаться свершившимся или легитимным.
Одновременно с этим Верховный суд подчеркнул, что в международном праве нет запрета суверенным государствам формально признавать сепаратистские образования, провозгласившие свою независимость в одностороннем порядке. То есть, если какое-то государство признает провозглашенную в одностороннем и нелегитимном порядке «нагорно-карабахскую республику», международное сообщество не может применить в отношении этого государства-смельчака никаких санкций, так как в международном праве запрета на признание нет. Вспомним, как аналогичным образом правительство талибан в свое время признало провозглашенную в одностороннем порядке «Чеченскую Республику Ичкерия», Венесуэла, Россия, Науру, Ваунату, Тувалу и Никарагуа – Абхазию и Южную Осетию, Турция – Северный Кипр, многие государства – Косово. Тем не менее, эти признания не добавляют законности односторонней сецессии той или иной части суверенного государства.
В октябре 1999 года в квебекской деревне Мон-Тремблан прошла Первая международная конференция по федерализму, на которую были приглашены как федералисты, так и сецессионисты. В заключительной речи президент США Билл Клинтон полностью поддержал взгляды Стефана Диона. Американский президент практически повторил беспокойство Верховного суда Канады о «меньшинствах внутри меньшинств». Посмотрев прямо в глаза квебекскому премьеру Люсьену Бушару, Клинтон недвусмысленно сказал следующее: «Когда тому или иному народу кажется, что для него и его будущего будет лучше быть независимым, он должен, прежде всего, ответить для себя на очень серьёзный вопрос: соблюдены ли, помимо прав большинства, также права меньшинства?». Клинтон высказал мнение, что федерализм (в данном контексте – единство, а не форма устройства государства – прим. авт.) позволяет народам, добивающимся признания своей идентичности, достичь этого, не самоизолируясь в отдельное узконациональное государство.
Таким образом, перенос вопроса в правовую плоскость и вынесение Верховным судом Канады в 1998 году однозначного решения по Квебеку положили конец спекуляциям о возможности одностороннего провозглашения и достижения независимости составной частью государства. Никто не оспорил решение суда, все стороны с ним согласились и приняли. С того момента все разговоры о независимости Квебека пошли на убыль.
Нет сомнений, что если Верховному суду Канады аналогичные вопросы задаст Азербайджан, то суд, опираясь на квебекский прецедент, безусловно даст те же ответы. Однако убедит ли это на сей раз армянскую сторону, проигнорировавшую сперва постановление Президиума Верховного Совета СССР от 18 июля 1988 года, затем решение того же органа от 10 января 1990 и, наконец, решения двух других союзных органов – Госсовета СССР и Комитета Конституционного Надзора СССР – соответственно, от 27 и 28 ноября 1991 года, постановлявших каждый раз о незаконности односторонних действий по изменению конституционного статуса НКАО Азербайджанской ССР, а затем после распада СССР проигнорировавшую решения и резолюции международных организаций – Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН, Европейского парламента, ПАСЕ, ОБСЕ, НАТО, Организации Исламского Сотрудничества, Движения неприсоединения и других авторитетных международных структур? Убедит ли Армению гипотетическое решение Верховного суда Канады по Нагорному Карабаху, что армянская сторона неправа, когда утверждает о «законосообразности» и «правовой безупречности» одностороннего отделения Нагорного Карабаха от Азербайджана?
Не сомневаемся, что если бы такое слушание имело место в канадском суде, то сразу после оглашения предсказуемого решения армянская сторона выдвинула бы вперед своих доморощенных «экспертов» самоопределения, вроде Шаварша Кочаряна, Бориса Оганова, Ованеса Никогосяна, которые, как говорится, «слышат звон, да не знают, где он!» Вот они раструбили бы о «победе», вырывая отдельные элементы из общего контекста и находя отсутствующую в тёмной комнате чёрную кошку. Но азербайджанскую сторону устраивает то, что мозговые клетки всего остального мира расположены несколько иначе, чем у шаваршей, огановых и никогосянов, и анализировать мировые прецеденты зарубежные эксперты могут самостоятельно.
Жирайр Либаридян, предложивший идею прямых переговоров между Президентом Ильхамом Алиевым и де-факто лидером армянской общины Нагорно-Карабахского региона Азербайджана Бако Саакяном по примеру Оттава-Квебек, должен понимать, что помимо массы схожих и различных элементов, о которых говорилось выше, между Нагорным Карабахом и Квебеком есть ещё одно очевидное различие. Спор Оттава-Квебек является отчетливо внутригосударственным, и тут нет третьих, зарубежных сил. В то же время, армяно-азербайджанский конфликт является МЕЖгосударственным. На территории Азербайджана, в том числе в его Нагорно-Карабахском регионе, расположены вооружённые силы Армении, и даже сам Ереван перестал скрывать это. В условиях продолжающейся оккупации Президент И.Алиев вынужден вести переговоры с президентом оккупирующего государства. О том, что конфликт выходит далеко за пределы Нагорного Карабаха и является не нагорно-карабахским, а армяно-азербайджанским, свидетельствует хотя бы тот факт, что он начался не в Карабахе, а в Армении, откуда еще осенью 1987 года, т.е. за полгода до сессии облсовета НКАО были насильно депортированы несколько тысяч азербайджанцев – первые беженцы конфликта. Если бы конфликт был не армяно-азербайджанским, а нагорно-карабахским, то он не коснулся бы более 212 тысяч азербайджанцев Армении и сотен тысяч этнических армян, проживавших в Азербайджане вне административных рамок НКАО. Для того, чтобы Президент Азербайджана по примеру Оттава-Квебек сел за стол переговоров с представителями двухобщинного Нагорного Карабаха, конфликт должен перестать быть межгосударственным и превратиться во внутригосударственный, как в Канаде. А для этого третья сила должна покинуть территорию Азербайджана. И тогда Президент Ильхам Алиев примет двух своих граждан – Бако Саакяна и Байрама Сафарова – и обсудит с ними будущее Нагорного Карабаха по прецеденту, предложенному в 1998 году Верховным судом Канады в отношении будущего Квебека.
Азербайджан – за. Очередь за армянской стороной. Только готова ли она к правовому урегулированию затянувшегося конфликта на основе мировых прецедентов вместо смехотворных шаваршовских демагогий?
