Комментарий государственных органов к проекту Заключения Венецианской Комиссии по изменениям в Конституцию Азербайджана /Часть I/

Общие замечания

Проект заключения Венецианской Комиссии по изменениям в Конституцию Азербайджанской Республики носит несбалансированный характер. Изменения, которые, по мнению экспертов, не являются положительными, характеризуются как «серьезный шаг назад на пути укрепления демократии в Азербайджане». Вопросы, позитивность которых невозможно отрицать, характеризуются как «достойный приветствия» или же как «похвальная попытка».

Кроме того, проект заключения Венецианской Комиссии является неполным, так как комментарии даны лишь к ограниченному числу вопросов, выносимых на референдум. Основные усилия экспертов направлены на детальное освещение тех изменений в Конституцию, которые, на их взгляд, носят негативный характер.  Эксперты сами отмечают, что «полностью охватить все вопросы в контексте заключения не представляется возможным. Поэтому внимание, хоть и не исчерпывающее, будет уделено некоторым значительным элементам».

В этом случае, заключение экспертов не может претендовать на полноту, это лишь частичный анализ проекта Акта референдума о внесении изменений и дополнений в Конституцию, что и должно быть отражено в самом названии документа № CDL (2009)026 и документ должен называться «Проект заключения по некоторым изменениям в Конституцию Азербайджанской Республики».

Не дано никаких комментариев к изменениям и дополнениям в статьи 15, 17, 18, 19, 25, 39, 50, 67, 72, 75, 108, 125 и 129 Конституции. Из 29 вопросов, выносимых на референдум, приблизительно половина – 13 вопросов – обойдено полнейшим молчанием.(Не учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)

Пункт 3

1.Проект изменений в Конституцию содержит ряд секторальных изменений в форме 29 вопросов, на которые каждый избиратель должен ответить «да» или «нет». Несмотря на простое определение основных вопросов во время реформы, в общем, единства реформы не наблюдается. В результате, временами трудно понять цель, необходимость и / или взаимосвязь определенных изменений. Например, некоторые изменения предусматривают простую смену терминологии (см. статья 19 II или статья 109 пункт 13), тогда как другие оказывают серьезное влияние на разделение полномочий между ветвями государственной власти (см. раздел III A).

В этом пункте отмечается отсутствие единства конституционной реформы. С момента внесения последних изменений и дополнений в Конституцию Азербайджанской Республики прошло около семи лет. За это время накопилось достаточное количество вопросов, требующих изменения в Конституцию. Проведение референдума требует значительных финансовых затрат. Именно поэтому проект Акта о внесении изменений и дополнений в Конституцию Азербайджанской Республики охватывает разнопорядковые вопросы. И поэтому попытка экспертов найти взаимосвязь между вопросами, выносимыми на референдум, для нас является непонятной. Условно, 29 вопросов можно разделить на 4 группы: 1) вопросы, связанные с правами человека; 2) вопросы, связанные с регламентацией деятельности ветвей власти, в том числе судебной; 3) вопросы, связанные с регламентацией деятельности муниципалитетов; 4) вопросы, связанные с терминологическими изменениями. К сожалению, эксперты не сделали попытку проанализировать выносимые на референдум вопросы, в рамках отмеченных выше групп.

В связи с изменением в часть II статьи 19 следует отметить, что это не должно рассматриваться как терминологическое изменение. Термин «Национальный Банк», используемый в текущем тексте Конституции может значить, что Национальный Банк является единственным банком, принадлежащим государству, и государство не может быть владельцем акций других банков. В связи с этим предлагается заменить слово «Национальный» на слово «Центральный», более точно характеризующее регулятивные функции данного учреждения.(Не учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)

Пункт 4

Возможность избирателей высказаться по каждому изменению в отдельности сохранит принцип единства содержания, хотя сравнительно большое число вопросов (29) неотвратимо приведет к неясности результатов и возможных вариантов. Эта путаница усиливается в составлении предложения отменить ограничение на избрание Президентом более двух раз (см. раздел III A).

15 января сего года со стороны Центральной Избирательной Комиссии был подготовлен документ, который содержал сравнительный анализ предлагаемых изменений в Конституцию с существующим в ней положениями. Этот документ был отпечатан в более чем в двух миллионах экземплярах и роздан каждой семье. Кроме того, этот документ в виде плакатов был размещен практически по всей территории Азербайджана в удобных для доступа избирателей местах. На общественном телевидении, на бесплатной основе, были организованы (и в настоящее время продолжаются) телевизионные дебаты между представителями правящей и оппозиционных партий.

Широкие дискуссии развернулись на страницах печатных изданий. 5-7 марта в городе Баку была проведена международная конференция, посвященная обсуждению предлагаемых изменений в Конституцию Азербайджана. В этой конференции участвовали представители целого ряда государств-членов Европейского Союза, таких как Бельгия, Франция, Испания, Германия, Нидерланды, Великобритания, Болгария, а также США и члены Парламентской Ассамблеи Совета Европы. Член Венецианской Комиссии господин Евгений Танчев также принял участие в этом мероприятии.

Согласно Резолюции, принятой на конференции, участники «поддержали референдум как проявление суверенного права граждан Азербайджанской Республики выразить свою волю по внесению изменений и дополнений по нижеследующим вопросам:

- необходимость обеспечения защиты личной жизни от вмешательства со стороны государства, индивидуумов, СМИ и других субъектов,

- необходимость гарантирования всем гражданам права сохранения конфиденциальности их переписки, телефонных переговоров, почты, телеграфных сообщений и информации, передаваемой другими средствами связи,

- необходимость улучшения защиты индивидуальных прав и свобод граждан Азербайджана,

- ограничения компетенции государственных органов в пределах их юрисдикции,

- необходимость повышения социального благосостояния, уровня жизни и обеспечения гарантий защиты прав и свобод граждан Азербайджана,

- отмена ограничения для одного лица избираться Президентом Азербайджанской Республики более двух раз,

- ограничение прав граждан во время чрезвычайного положения, объявляемого в связи с военными действиями и иностранной угрозой национальной безопасности,

- применимость наднациональной юрисдикции международных договоров, участником которых является Азербайджанская Республика, как гарантия политического развития в соответствии с европейскими стандартами».

На конференции выступил также член ПАСЕ от Великобритании Майкл Хэнкок. По его мнению, предложенные в Конституцию Азербайджана дополнения и изменения достаточно демократичны. «То, что народ желает ликвидации  ограничения на избрание одного лица на пост президента страны более двух раз является вполне демократичным и нормальным», - сказал М.Хэнкок (газета «Зеркало», 7 марта 2009 года). Другой участник конференции - судья Конституционного Суда Бельгии Жан-Поль Мурман сказал, что «Азербайджан осуществляет демократические преобразования. Предлагаемые изменения в Конституцию послужат дальнейшему развитию страны. Вопросы, выносимые на референдум, сформулированы ясно и четко. Эти изменения будут способствовать позитивным изменениям в жизни Азербайджана и гарантировать стабильную работу законов. Устойчивость власти сохранит стабильность страны» (www.1news.az – 6 марта 2009 года).(Не учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)

Пункт 5

Венецианская Комиссия отмечает, что различные секторы гражданского общества и некоторые политические игроки выразили сожаление в связи с недостаточными консультациями, которые имели место до принятия указанной реформы и ограниченным общественным обсуждением «за» и «против» предлагаемых различных изменений. Учитывая значение вопросов и необходимость создания для населения условий полного ознакомления с различными последствиями реформы, темп принятия реформы, включая представление 16 декабря 2008 года проекта Акта референдума на рассмотрение Милли Меджлиса, его утверждение Конституционным Судом 24 декабря 2008 года и представление на национальный референдум 18 марта 2009 года, кажется достаточно скорым.

Сроки проведения референдума оговорены в Избирательном Кодексе Азербайджанской Республики и Парламент, принимая решение о назначении референдума, руководствовался соответствующими положениями закона. Кроме того, еще до направления проекта Акта референдума в Конституционный Суд Азербайджана на заключение, этот документ был опубликован в средствах массовой информации.(Частично учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)

Пункты 6-8

Существуют причины для беспокойства относительно несоблюдения существующей процедуры изменения Конституции. Эта процедура предусмотрена в двух разных разделах. Раздел XI (статьи 152 и 155) предусматривает «изменения» в Конституцию. Статья 152 гласит, что «Изменения в текст Конституции Азербайджанской Республики могут быть внесены только путем референдума». Раздел XII (статьи 156-158) предусматривает «дополнения» в Конституцию. Такие дополнения не являются предметом референдума, а должны приниматься в виде Конституционных законов в соответствии со сложной процедурой, охватывающей квалифицированное большинство и определенные сроки (статья 156).

Как было уже указано Венецианской Комиссией, существует две различные процедуры пересмотра Конституции: первая – так называемая процедура «изменений», которая меняет текст Конституции или основную структуру Конституции и утверждается путем референдума. Другая – так называемая процедура «дополнений», которая соответствует первичному варианту Конституции и должна пройти специальную парламентскую процедуру.

Эти две процедуры никоим образом не взаимозаменяемы. Однако, кажется, что в рассматриваемом проекте изменений элементы, которые должны быть предметом референдума (например, статья 101 часть V) объединены с элементами, которые являются простыми «дополнениями» и не противоречат тексту и духу существующей Конституции. Поэтому, последние, в принципе, не должны выноситься на референдум, а наоборот должны быть приняты путем Конституционных законов в целях соблюдения Конституции Азербайджана. Вынесение на референдум каждого изменения в Конституцию означает нарушение самой концепции Конституции и ставит под сомнение ее положение в качестве основного закона страны.

Согласно Конституции Азербайджана на референдум могут быть вынесены любые вопросы, не запрещенные частью III статьи 3 Конституции Азербайджана. В этой статье содержится исчерпывающий перечень вопросов, которые не могут быть приняты путем референдума. Это: 1) налоги и государственный бюджет; 2) амнистия и помилование; 3) избрание, назначение или утверждение должностных лиц, избрание, назначение или утверждение которых отнесено соответственно к полномочиям органов законодательной и (или) исполнительной власти.

Изменениями, которые могут быть внесены только путем референдума, являются любые изменения в текст Конституции. Текст Конституции может быть изменен путем замены слова или предложения другим или же добавления нового слова или предложения. Добавляя простой слово или фразу можно изменить все содержание конституционного положения. Другими словами, дополнение может изменить содержание текст в большей степени, чем замена одного текста другим. Поэтому, любое дополнение в текст Конституции возможно только путем референдума. Так, фраза «дополнения и изменения в Конституцию» должна пониматься как «внесение изменений в текст Конституции» в контексте значения статьи 152 Конституции.

Касательно дополнений следует отметить, что они могут быть приняты как путем референдума, так и в виде Конституционных законов. В последнем случае они принимаются Милли Меджлисом в виде дополнений в Конституцию. Конституционные законы схожи с органическими законами в некоторых Европейских странах. Они принимаются по отдельности и не включаются в текст Конституции. Конституционные законы не должны противоречить Конституции.

Кроме того, статья 158 Конституции, которая под дополнением в Конституцию подразумевает Конституционные законы, содержит прямой запрет на принятие таких дополнений к I разделу Конституции. I раздел Конституции может дополняться только путем референдума. Поэтому мнения экспертов о том, что «эти две процедуры никоим образом не взаимозаменяемы» являются ошибочными. Более того, в статье 152 Конституции содержится положение о том, что дополнение в Конституцию вносится исключительно путем референдума. Статья 156 Конституции не содержит такого прямого указания на исключительность процедуры принятия дополнений к Конвенции путем принятия Конституционных законов.(Частично учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)

Пункты 9-17

Наиболее важное и спорное изменение касается статьи 101 части V по избранию Президента. Согласно действующему положению, никто не может быть избран Президентом повторно свыше двух раз. Данное изменение отменит ограничение по числу сроков.

С точки зрения процедуры, с сожалением отмечается, что изменение не отменяет ограничение двух сроков путем четкой отмены, а предлагает вместо отмены замену: предложенная новая часть V статьи 101 касается совершенно другого вопроса, а именно продления срока полномочий Президента во время состояния войны. Для избирателей было бы намного понятнее представить четкую отмену отдельным вопросом и добавить дополнительный вопрос о продлении срока полномочий.

Разделение властей является основой верховенства закона. В стране с президентской (или иногда с полупрезидентской) системой, власть сосредотачивается в руках Президента, в то время как законодательная и судебная ветви власти сравнительно слабее. Поэтому регулярное изменение режима путем процесса выборов является единственным методом предотвращения слишком большого сосредоточения власти в руках Президента.

Сравнительное исследования показывает, что во многих государствах с избираемым президентом, в том числе за пределами Европы, конституция предусматривает ограничение на последующие сроки полномочий, в течении которых президент может служить. Число сроков может быть одним или двумя. Ограничения были приняты как в странах, где президент владеет широкими полномочиями, так и в странах, где роль президента носит более формальный характер. В настоящее время, Беларусь является единственной Европейской президентской республикой без ограничения по числу последующих сроков полномочий.

В Беларуси ограничение было отменено после референдума, проведенного 17 октября 2004 года. В своем Заключении по референдуму, Венецианская Комиссия приняла критическое мнение относительно отмены ограничения. Комиссия, в первую очередь, сослалась на международную практику. Далее она подняла вопрос нарушения баланса властей в Беларуси. В случае с Кыргызстаном Венецианская Комиссия также отметила, что в президентской или полупрезидентской системе, где власть президента почти неограниченная, конституционные положения, предусматривающие переизбрание президента только один раз, могут быть единственным эффективным механизмом контроля над полномочиями президента.

Азербайджан, Конституция которого предусматривает президентскую систему правления, несомненно является страной, где в руках Президента сосредоточены широкие полномочия, учитывая небольшой существующий баланс. Поэтому было логичным, чтобы существующий текст Конституции Азербайджана предусматривал ограничение двумя сроками. Конституция Российской Федерации предпочла схожее положение в пункте 3 статьи 81 и не была изменена с целью позволить Президенту баллотироваться на третий срок. Как правило, можно сказать, что отмена существующих ограничений, предотвращающих неограниченное избрание Президента, является шагом назад с точки зрения демократических стандартов, как это показали конституционные референдумы в Венесуэле в 2009 году и в Беларуси в 2004 году. Наоборот, последующее включение таких ограничений в Конституцию является движением в правильном направлении. В этой связи пример Соединенных Штатов Америки представляет интерес: бесспорно то, что в Соединенных Штатах существовала демократическая система правления даже до принятия 22-й поправки в 1951 году, в период, когда Франклин Д.Рузвельт был четырежды избран и переизбран. Американский законодатель, тем не менее, посчитал необходимым закрепить в правовые рамки взятое на себя Вашингтоном моральное обязательство исполнять свои обязанности не более двух сроков. Это было осуществлено посредством 22-й поправки в 1951 году. В недавнем прошлом, таким же путем пошла Франция, которая впервые во время 5-й республики закрепила конституционное ограничение двумя президентскими сроками.

Иногда утверждается, что отмена ограничения двух сроков усилит свободы избирателей выбирать своего Президента. Хотя это утверждение может звучать скорее заманчиво, по крайней мере, в теории, четкие ограничения необходимы в практике, так как действующий президент может с легкостью использовать плебисцитные меры для усиления своей позиции и обеспечить себе переизбрание. Это так, когда нет эффективных гарантий, обеспечивающих свободные, честные и действительно конкурентоспособные выборы. Конституционные ограничения на последующие сроки полномочий означают ограничение риска негативных последствий для демократии, вытекающих из того факта, что одно и тоже лицо имеет возможность занимать должность президента на чрезмерный период времени.

Также утверждалось, что не существует ограничения сроков по назначению Премьер-министром. Это, однако, другая правовая ситуация, которую трудно сравнить с президентским (или полупрезидентским) режимом. В парламентском режиме Премьер-министра постоянно должно поддерживать парламентское большинство, которое не имеет значения для президента в президентском режиме. В последней системе личностный фактор является более сильным. Более того, Премьер-министр не является главой государства. Поэтому его полномочия ограничены в различной степени существованием главы государства. Поэтому соблазн концентрации полномочий в руках Премьер-министра, действующего в парламентской системе невелик. В общем можно сказать, что парламентские механизмы обычно обеспечивают демократическую ротацию в должности Премьер-министра, однако очевидно, что эти механизмы не влияют на президентство.

Четкие конституционные ограничения последующих сроков полномочий президента особенно важны в странах, где демократические структуры и их культурные предположения еще не укреплены. Поэтому, по мнению Венецианской Комиссии, отмена данного ограничения в части V статьи 101 Конституции означала бы серьезный шаг назад на пути укрепления демократии в Азербайджане.

Эксперты отмечают, что отмена ограничения на переизбрание конкретного лица Президентом более двух раз является «серьезный шаг назад на пути укрепления демократии в Азербайджане». Кроме того, они считают, что подобные изменения в Конституцию не соответствуют международной и европейской практике. Также отмечается, что отмена ограничения на переизбрание Президента в Азербайджане недопустимо еще и потому, что «нет эффективных гарантий, обеспечивающих свободные, честные и действительно конкурентоспособные выборы».

Следует отметить, что как в мире, так и в Европе наличие ограничений на переизбрание того или иного лица Президентом не является единственной общепринятой практикой. Как отмечают сами эксперты, Франция ввела подобное ограничение лишь в прошлом году, что не означает, что до прошлого года Франция была недемократическим государством. Подобного ограничения не существует для Президента и Вице-президента государства-члена ЕС Республики Кипр, а также для Президента в Исландии. Более того, экспертами дается оценка выборов в Азербайджане отличная от оценки международных организаций, проводивших полномасштабное наблюдение, которая гласит: «Хотя президентские выборы показали значительный прогресс на пути соответствия обязательствам, взятым перед ОБСЕ и другими международными стандартами, в частности касательно некоторых технических аспектов проведения выборов, процесс выборов не соответствовал некоторым обязательствам, взятым перед ОБСЕ».

Следует также отметить, что в государствах-членах ЕС, в которых существуют ограничения на переизбрание конкретного лица Президентом, существует различная практика. Например, в конституциях Латвии, Словакии и Чехии одно и то же лицо не может быть переизбрано Президентом более двух сроков подряд. То есть возможно переизбрание конкретного лица повторно, если оно будет баллотироваться на пост Президента не на третий, а на последующий срок. В других государствах Европы этот запрет носит абсолютный характер. Например, в Македонии одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух сроков.

Рассуждения экспертов в возможности узурпации власти путем плебисцитных мер со стороны Президента в случае отмены ограничения на его переизбрание также являются сомнительными. Опасность узурпации власти существует также и в парламентских республиках со стороны парламентского большинства опять же путем применения плебисцитных мер. И диктатура парламента ничуть не лучше диктатуры президента. С возможностью узурпации власти со стороны той или иной ветви власти следует бороться не путем применения чисто умозрительных ограничений, практика наличия которых в современном мире проистекает из законодательной практики одной единственной страны, а путем задействования эффективной системы сдержек и противовесов между ветвями власти. (Частично учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)

Пункты 18-23

Часть I статьи 84 и часть V статьи 101 предусматривают продление срока полномочий Милли Меджлиса и, соответственно, Президента, в случае если выборы не могут состояться вследствие военных действий в случае войны и пока эти военные действия не завершатся.

В принципе, такая возможность кажется разумной и другие страны имеют такие же положения. Например, статья 78 Конституции Турции позволяет отложить парламентские выборы на один год в случае войны с возможностью повторить ту же процедуру, если все еще существуют основания для откладывания выборов.

Положительно, что предлагаемое изменение включает гарантию против произвольного использования продления срока полномочий Милли Меджлиса и Президента путем его зависимости от решения Конституционного Суда на основе обращения Центральной Избирательной Комиссии. Несмотря на эти позитивные элементы, изменение содержит серьезные недостатки, в основном из-за его нечеткости.

Во-первых, выражение «военные действия» в «состоянии войны» открывает поле для широкой и свободной интерпретации вследствие его неясности. Хотя в настоящее время ситуация в Нагорном Карабахе была разъяснена как «состояние войны», но без «военных действий», было бы более целесообразным обеспечить Конституционный Суд более четкими полномочиями для позволения продления срока. Например, перенос выборов может быть связан с объявлением военного положения и чрезвычайного положения в соответствии со статьями 111 и 112. Также, существование «состояния войны» может быть связано с объявлением войны, предусмотренным в статье 109.30.

Во-вторых, неясно,  полномочие Конституционного Суда принимать решение, в случае завершения военных действий. Это особенно проблематично, поскольку предложенное изменение, отличающееся от соответствующего положения в Конституции Турции, не содержит временных пределов для продления срока. Предполагалось, чтобы Конституционный Суд был наделен полномочием самостоятельно объявлять о завершении военных действий на основании запроса Центральной Избирательной Комиссии, однако текст предложенного изменения хранит молчание.

В-третьих, нет положения, устанавливающего временные рамки для проведения выборов после окончания военных действий, хотя это кажется необходимым во избежание пробела в законодательстве.

Конституционные положения о невозможности проведения выборов в случае военных действий встречаются в конституциях целого ряда Европейских стран, а не только Турции. Подобная возможность предусматривается конституциями Венгрии, Сербии, Греции, Словении, Молдовы и Грузии. Однако, формула предлагаемая для включения в Конституцию Азербайджана является единственной, которая предусматривает механизм использования этой возможности. Задействование этого положения будет возможно только после констатации факта невозможности проведения парламентских или президентских выборов Конституционным Судом после соответствующего обращения Центральной Избирательной Комиссии.

В соответствии с проектом изменений, для отсрочки выборов должно существовать три материальных условия: 1) состояние войны; 2) военные действия или еще лучше – столкновения; и 3) невозможность проведения выборов вследствие двух предыдущих условий. Выборы не могут быть отложены, если отсутствует какой-либо из этих условий.

Для ясности следует отметить, что термин «военные действия» или «столкновения» не должны рассматриваться раздельно, а только совместно с двумя другими элементами. Иначе это может показаться неопределенным. Здесь мы говорим военных действиях, имеющих место во время войны и обязательно препятствующих проведению выборов. Нам следует отметить, а вам следует согласиться, что это обстоятельство может быть в абсолютно исключительных случаях. Более того, любое решение о невозможности должно четко основываться на действующее законодательство, касающееся выборов и таким образом не оставлять поля для произвольного толкования. Например, если военными действиями охвачено более 42 избирательных округов, то проведение выборов в Милли Меджлис не представляется возможным, так как согласно Конституции (часть III статьи 87) Милли Меджлис может начать свою деятельность только в случае, если утверждены полномочия 83 депутатов из 125. В схожей манере, проведение президентских выборов невозможно, если ведение военных действий на территории более чем 65 округов, поскольку согласно статье 181.1 Избирательного Кодекса 40.000 подписей в поддержку кандидата в президенты должны быть собраны на территории не менее чем 60 округов. Как видно, условия для Конституционного Суда для продления срока достаточно серьезны. Нам неясно как четкая редакция предложенного изменения может создать какие-либо трудности для Конституционного Суда принять соответствующее решение.

В свете вышеуказанного, ссылка в проекте Заключения на «ситуацию в Нагорном Карабахе» была бы совершенно неуместной.

Что касается того, как предлагаемая процедура будет осуществлена по окончании военных действий, считаем, что «нечеткость» можно избежать простым логическим подходом: Первое, Центральная Избирательная Комиссия направляет запрос в Конституционный Суд, который, в свою очередь, принимает решение о проведении выборов; второе, хотя временной предел для проведения выборов не предусмотрен в предложенных изменениях, временной элемент ясно подразумевается, то есть, как только географический охват военных действий упадет до критического числа округов, указанных выше.

Хотелось бы напомнить, что Венецианская Комиссия в своем Заключении по Конституции Сербии, принятом в 2007 году не выразила никаких критических замечаний по подобному положению, содержащемуся в статье 109(7) той Конституции.(Не учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)

Р.Б.