Комментарий государственных органов к проекту Заключения Венецианской Комиссии по изменениям в Конституцию Азербайджана /Часть II/
Пункт 24
Изменения, выносимые на референдум, включают небольшие поправки в раздел III, касающийся основных прав и свобод. Хотя учитывая право государства определять, нужна ли норма вообще и следует ли ей дать конституционный статус, необходимость и нормативная существенность многих изменений остается под сомнением. Это касается, например, предложенных новых пунктов в статью 25 (право на равенство), которые с нормативной точки зрения, не добавляют ничего в существующие положения. С другой стороны, нужно признать, что предлагаемые изменения содержат, по крайней мере, некоторые улучшения в области гражданских прав. В частности, это касается части II статьи 32, которая закрепляет право на защиту от вмешательства в личную и семейную жизнь, а также части V статьи 48, которая гласит, что никто не может быть принужден выражать (демонстрировать) свое религиозное вероисповедание и веру, выполнять религиозные ритуалы или участвовать в религиозных мероприятиях.
По мнению экспертов, дополнение в статью 25 Конституции Азербайджана положением о том, что недопустимо осуществлять дискриминацию также путем предоставления привилегий в зависимости от расы, пола, социального положения и т.д. ничего в этой статье не меняет. Тогда неясно, из каких соображений целый ряд европейских стран предусмотрел в своих конституциях недопустимость предоставления гражданам, нарушающих принцип равноправия выборочных привилегий, могущих привести дискриминации остальных. В качестве примера можно указать статью 13 Конституции Португалии, статью 12 Конституции Словакии, статью 45 Конституции Мальты, статью 29 Конституции Литвы и статью 6 Конституции Болгарии.(Не учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)
Пункт 25
Кроме уже указанных более общих процедурных проблем (см. раздел II выше), некоторые из предложенных изменений в раздел III могут стать причиной интерпретаций, ущербных для основных прав и свобод. Согласно предлагаемому в часть II статьи 71 изменению «права и свободы каждого ограничиваются по основаниям, предусмотренным Конституцией и законами, а также правами и свободами других». Такое положение может быть истолковано, как передача законодателю неограниченных полномочий принимать ограничения прав и свобод, гарантируемых Конституцией. Соответствующее толкование неограниченных полномочий законодателя может быть дано за ссылку на «закон» в предлагаемых в части III и V статьи 32 изменениях.
Цель этой поправки достаточно очевидна: включение в текст Конституции принципа, хорошо обоснованного как в международном, так и в конституционном праве (см., например, конституции Польши (статья 31), Испании (статья 53), Швейцарии (статья 36), Хорватии (статья 16), Румынии (статья 49)), согласно которому права человека, закрепленные в Конституции и международных договорах, могут быть ограничены законом. Более того, в случае принятия этой поправки на референдуме, органы исполнительной власти утратят возможность регламентировать вопросы осуществления прав и свобод путем принятия нормативных актов.
Хотелось бы напомнить, что подобное положение содержится в Конституционном законе Азербайджанской Республики «О регулировании осуществления прав и свобод человека в Азербайджанской Республике». Статья 5.1 Конституционного закона гласит, что «права и свободы человека, предусмотренные Конституцией Азербайджанской Республики и международным договорами, участником которых является Азербайджанская Республика, могут быть ограничены только законом». В своем Заключении по данному Закону Венецианская Комиссия заявила, что «эта статья закрепляет принцип, который определяет, что ограничения на гарантированные права и свободы могут быть наложены «только законом». Таким образом, это положение соответствует общей доктрине ограничения прав человека в Европейской Конвенции по Правам Человека, как указано, в частности, в с пункта 2 статьи 8 до 11 статьи Конвенции.(Не учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)
Пункты 26-30
Одно изменение в раздел III вызывает некоторое беспокойство, в частности право на личную неприкосновенность, как предусмотрено частью III статьи 32. Предполагается, что это положение предусматривало, что «никто не может быть подвергнут слежке, видео-, фотосъемке, голосовой записи или других подобных действий без его ведома или несмотря на его возражения, за исключением случаев, предусмотренных законом». Согласно статье 10 Европейской Конвенции по Правам Человека (Свобода выражения мнения и информации) журналисты и пресса в общем должны быть свободны в информировании и даче комментариев по вопросам, представляющим публичный интерес. Это относится к репортажам о политических фигурах в том масштабе, в котором их деятельность или действия касаются вопросов общего интереса и могут позволить людям сформировать информированное мнение о кандидатах, за которых они должны проголосовать в контексте выполнения своих политических прав.
В этом контексте, второе предложение части III статьи 32 является потенциальной проблемой в том, что она не предусматривает исключений записи на общественных заседаниях или публичных встречах, поэтому журналист будет лишь вправе вести фото или видеосъемку на таких встречах при предшествующем согласии или, по крайней мере, осведомленности заинтересованного лица. Существует возможность предусмотреть исключения, но эта возможность остается на усмотрение законодателя, который должен что-то неожиданно их «предусмотреть», но не «разрешать» их. В результате, часть III статьи 32 вероятно будет использоваться на практике для отстранения нежелательных журналистов, в частности с электронных СМИ от освещения мероприятий, представляющих публичный интерес. Также, если журналист ведет видео или фотосъемку политика или должностного лица, в ситуации при получении взятки, вероятно, это будет приводить к обвинению и осуждению журналиста вместо политика или должностного лица. Таким образом, следственной журналистике в связи с утверждениями о коррупции, будут чиниться серьезные препятствия.
Европейский Суд по Правам Человека принял очень строгий подход к ограничению прессы, освещающей деятельность политиков. В решении по делу Радио Твист против Словакии Суд отметил важнейшую функцию прессы в демократическом обществе и постановил, что решение суда Словакии против Радио Твист является нарушение статьи 10 Конвенции, потому что записанный разговор был чисто политическим и не содержал каких-либо аспектов, относящихся к личной жизни политика. Вмешательство в право радиовещательной компании передавать информацию не соответствовало неотложным общественным требованиям. Это дело показывает, что пресса имеет право передавать информацию даже если она получена без согласия или, по крайней мере, без ведома заинтересованного, учитывая, конечно же, что такая информацию включает политические вопросы.
Венецианская Комиссия также напоминает, что «Декларация о свободе политических дебатов в прессе», принятая Комитетом Министров 12 февраля 2004 года является хорошим путеводителем к тому, как установить правильный баланс между правом общественных деятелей на личную жизнь и правом общественности на получение информации.
Учитывая вышеизложенное и не переоценивая важность защиты каждого от незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь, в том числе со стороны негосударственных субъектов, Венецианская Комиссия считает, текущая с редакцией предлагаемого в часть III статьи 32 изменения и учитывая общий контекст свободы прессы и журналисткой деятельности в Азербайджане, существует серьезный риск того, что это положение будет применяться в порядке, противоречащем статье 10 Европейской Конвенции по Правам Человека. Положение, требующее баланса между интересом защищать личную жизнь индивидуума и законным интересом в публичных дебетах или четкое указание, что часть III статьи 32 может быть ограничена в общественных интересах, могло бы определенно и существенно снизить этот риск.
Поправку в статью 32 Конституции следует рассматривать во взаимосвязи со статьей 50, которая регламентирует свободы информации. Поправка к статье 32 не может быть имплементирована в нарушение положений статьи 50. Кроме того, в этой поправке указано, что порядок применения этой поправки будет установлен законом. Чтобы придать весомость своим рассуждениям о недопустимости подобной поправки эксперты ссылаются на одно решение Европейского Суда по Правам Человека. Кроме того, вопрос конфликта прав неоднократно был предметом рассмотрения со стороны Совета Европы. В Резолюции 428 (1970) Парламентской Ассамблеи Совета Европы относительно Декларации о средствах массовой информации и правах человека, в части «Меры по защите гражданина от любого посягательства на его право на частную жизнь» говорится, что существует область, в которой осуществление права на свободу информации и свободу выражения своего мнения может вступать в противоречие с правом на уважение личной жизни, гарантируемым статьей 8 Европейской Конвенции о Правах Человека. Нельзя допускать, чтобы осуществление первого из этих прав приносило непоправимый ущерб последнему праву.
В Резолюции также говорится, что право на личную жизнь представляет собой главным образом право вести свою жизнь по собственному усмотрению при минимальном постороннем вмешательстве в нее. Оно касается личной, семейной и домашней жизни, физической неприкосновенности и духовной свободы личности, ее чести и достоинства, необходимости не допускать, чтобы человека представляли в ложном свете, сохранения в тайне не имеющих отношения к делу неблагоприятных фактов, неразрешенной публикации частных фотографий, защиты от незаконного использования частной переписки, защиты от раскрытия информации, предоставленной или полученной на условиях конфиденциальности.
И наконец, особая проблема возникает в связи с необходимостью уважать личную жизнь общественных деятелей Тезис «там, где начинается общественная жизнь, личная жизнь заканчивается» не является адекватным для охвата этой ситуации. Личная жизнь общественных деятелей должна защищаться, за исключением случаев, когда она может оказывать воздействие на общественно значимые события. То обстоятельство, что какое-либо лицо фигурирует в новостях, не лишает его права на уважение его личной жизни.
Согласно статье 8 Европейской Конвенции государство имеет два вида обязательств: негативное обязательство, то есть обязательство государственных органов воздерживаться от действий, могущих нарушить право на личную и семейную жизнь; и позитивные обязательства. Позитивные обязательства включают: во-первых, государство, в своем законодательстве, должно создать условия для свободной реализации права на личную и семейную жизнь, то есть гарантировать соответствующее регулирование этой сферы и, во-вторых, в случае нарушения этого права индивидуумами, государство должно предоставить адекватные средства защиты.
Примечательно, что в своем Заключении по Конституции Болгарии, принятом в марте 2008 года Венецианская Комиссия не выразила никаких критических замечаний по подобному положению, закрепленному в той Конституции (статья 32).
Хотя основе внимание Комиссии в этом Заключении уделяется положениям, связанным с судебной властью, однако комментарии Комиссии также относятся к положениям по правам человека (см.пункт 8). Комиссия критиковала определенные положения по правам человека, но не представила критических замечаний по статье 32. Окончательное заключение Комиссии состояло в том, что «положения Конституции Республики Болгария, включая недавние изменения, в целом соответствуют Европейским стандартам» (см. пункт 90)(Частично учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)
Пункты 31-37
Статья 146 Конституции в своей нынешней редакции закрепляет очень ограниченное число гарантий независимости муниципалитетов. Проект изменений дополнит это положение четырьмя новыми частями, которые должны насытить понятие местного самоуправления в Азербайджане.
Венецианская Комиссия напоминает, что Азербайджан ратифицировал Европейскую Хартию о местном самоуправлении 15 апреля 2002 года и этот договор вступил в силу в отношении Азербайджана 1 августа 2002 года. Также стоит отметить, что Резолюция 1305 (2002) Парламентской Ассамблеи о соблюдении Азербайджаном обязательств четко относится к заключительным замечаниям Конгресса местных и региональных властей о ситуации с местной демократией в стране. Поэтому, уровень местного самоуправления в Азербайджанской Республике должен основываться на этих стандартах и эти стандарты должны быть должным образом отражены в Конституции.
Трудно предвидеть точные рамки и последствия предложенной новой статьи 146, потому что предложенные новые части в большой степени выходят за пределы действующего законодательства. Будет необходимо принять ряд законодательных положений для осуществления этих новых конституционных принципов. Поэтому, многое будет зависеть от способа, посредством которого Милли Меджлис придаст силу этим принципам, учитывая, что государства обладают свободой при осуществлении принципов местной демократии в своем внутреннем правовом порядке. Наряду с этими неопределенностями, проект изменения в статью 146 вызывает некоторое беспокойство с точки зрения Хартии.
В целом, статья 146, как в текущей, так и в предложенной редакции, нечетко закрепляет гарантии для местного самоуправления, которые ясно отвечали бы стандартам, установленным Хартией. Она лишь устанавливает принцип «муниципалитеты независимы в осуществлении своих полномочий» (предложенная новая часть I), но не закрепляет ряд других равноценно важных принципов, установленных Хартией.
Предложенное изменение в часть I статьи 146 не кажется достаточным для гарантирования того, что местные органы самоуправления смогут регулировать и управлять «существенной частью общественных работ» в рамках своих обязанностей и что их полномочия будут «полными и исключительными», как указано в пунктах 1 и 4 статьи 4 Хартии.
Особенное беспокойство вызывает предложенное изменение в часть III статьи 146, согласно которой «государство осуществляет контроль над деятельностью муниципалитетов», потому что точные рамки этого контроля в Конституции не уточнены. Поэтому важно, чтобы этот контроль толковался лишь как «административный контроль» для целей статьи 8 Хартии. Такой контроль будет направлен только на обеспечение соответствия с законом и конституционными принципами.
Касательно предложенного изменения в часть IV статьи 146 не ясна логика обязательства муниципалитетов представлять отчеты в Милли Меджлис. Это изменение предлагает некую форму контроля со стороны законодательной власти, которая выходит за пределы упомянутого выше административного контроля. Эта необычная форма может подорвать независимость местного самоуправления.
Контроль государства над деятельностью муниципалитетов включает в себя только два вопроса, установленных в действующем законодательстве: Первое, статья 144 Конституции Азербайджана гласит, что осуществление дополнительных полномочий, переданных законодательной и исполнительной властями муниципалитетам, будут контролировать эти же власти. Второе, согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении (стать 8) и Закону «Об административном контроле» от 2003 года, за деятельностью муниципалитетов осуществляется административный контроль.
Таким образом, если в Конституции был указан только административный контроль, он не охватывал вышеуказанный первый случай возможного контроля, предусмотренного Конституцией.(Не учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)
Пункт 40
Другим нововведением, которое должно быть отмечено, является предложенное изменение в пункт 4 части I статьи 95, которое гласит, что Милли Меджлис в будущем будет ответственным за утверждение и денонсацию «межправительственных договоров, содержащих правила, противоречащие законам Азербайджанской Республики». Было разъяснено, что это положение, которое должно рассматриваться совместно с предложенным в пункт 17 статьи 109 изменением закрепляет усиление парламентских полномочий. В законодательстве Азербайджана существует различие между межгосударственным и межправительственными договорами. Первые должны ратифицироваться Милли Меджлисом, а последние – Президентом. Цель этого изменения состоит в том, чтобы гарантировать, что если межправительственный договор содержит правила, противоречащие законам Азербайджана, он должен быть представлен для ратификации в Милли Меджлис, а не только Президенту. В этом смысле, изменение будет способствовать – хотя и в скромной форме – движению к более сильному балансу в отношении полномочий Президента. Однако, Венецианская Комиссия отмечает, что целенаправленное усиление парламентских полномочий в этом вопросе также будет требовать того, что межправительственные договора, НЕ содержащие правила, противоречащие законам также будут утверждаться и денонсироваться Милли Меджлисом. В действительности, при утверждении таких межправительственных договоров может воспрепятствовать будущему развитию законодательства, так как они автоматически будут превалировать над национальным законодательством.
Вместо того, чтобы дать анализ предлагаемых в статьи 95 и 109 Конституции поправок эксперты предлагают предусмотреть ратификацию в Парламенте всех неправительственных договоров. Согласно Конституции, Президент обладает собственной сферой ведения, в рамках которой он заключает межправительственные договора с условием соблюдения Конституции и законов Азербайджана. То, что предлагается экспертами, является элементами, присущими парламентской, а отнюдь не президентской республике. Следую логике экспертов, следовало бы предусмотреть в Конституции также и необходимость утверждения всех президентских актов со стороны Парламента.(Не учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года)
Пункты 42-44
Проект рассматриваемых конституционных изменений охватывает различные предложения и соединяет в себе ограниченное число важных реформ с некоторыми скромными установками. Общая логика и единство реформы не всегда очевидно и выбранная процедура может стать объектом критики.
Некоторые изменения, несомненно, являются важными улучшениями в сравнении с существующей редакцией Конституции и должны приветствоваться. В то же время, есть основания для беспокойства о некоторых негативных моментах с точки зрения демократических стандартов, учитывая правовую культуру и условия в Азербайджане. Это, в частности, относится к отмене ограничения двух сроков полномочий Президента, который усиливает и без того сильную позицию и не соответствует международной и европейской практике.
Венецианская Комиссия считает, что проект рассматриваемых конституционных изменений не искореняет необходимость более всесторонней конституциональной реформы в будущем. Такая реформа может показаться необходимой для достижения лучшего распределения власти между ветвями государственной власти и Комиссия выражает готовность представить экспертную оценку по просьбе правительства Азербайджана.
Эксперты детально прокомментировали только те изменения, которые на их взгляд носят негативный характер и причина такого избирательного подхода непонятна. В целом ряде случаев, не дожидаясь принятия соответствующих законов, позволяющих должным образом имплементировать предполагаемые изменения, эксперты сосредотачиваются исключительно на возможных негативных последствиях, заранее предполагая, что у Парламента отсутствует добрая воля на законодательное регламентирование возможных поправок с учетом международных обязательств Азербайджана. Такой субъективизм труднообъясним. Было бы более конструктивным предложить Азербайджану экспертную помощь в принятии законов, в случае если дополнения и изменения в Конституцию получат поддержку избирателей 18 марта 2009 года.(Частично учтено в Заключении Венецианской Комиссии от 14 марта 2009 года).
Р.Б.
