ОБСЕ и «Пустая корзина» - АНАЛИТИКА
Как известно 3 августа этого года Совет министров иностранных дел стран – участников ОБСЕ принял окончательное решение о проведении в Астане 1–2 декабря 2010 года Саммита этой крупнейшей международной организации.
Решение о проведении после долгого перерыва Саммита глав государств и правительств стало логическим результатом серьезных дипломатических усилий Казахстана, который в этом году первым среди стран СНГ был избран председателем ОБСЕ. Конечно, за время прошедшее после Стамбульского саммита 1999 года, в мире произошли кардинальные изменения, что, естественно, не могло не повлиять на роль этой организации в современной системе международных отношений.
Когда на Парижском саммите 1990 года закладывались основы современной ОБСЕ, то предполагалось, что на смену неформальным механизмам, установленным в 1975 году Хельсинскими соглашениями, придут постоянно действующие структуры, в задачу которых в одинаковой степени будет входить предотвращение конфликтов и создание системы региональной безопасности (т.н. «первая корзина»), обеспечение экономической и экологической безопасности («вторая корзина»), содействие демократическим реформам и защита прав человека («третья корзина»). Однако, вместо того, чтобы служить опорой европейского порядка после «холодной» войны, ОБСЕ в наиболее важных вопросах региональной безопасности стала постепенно отходить на второй план, что, по мнению ряда стран, проявлялось в преувеличенном внимании к решению вопросов из «третьей корзины», особенно связанными с мониторингом процессов проведения выборов, в ущерб другим насущным проблемам.
В связи с этой критикой, достаточно напомнить о том, что за 18 лет в процессе урегулирования Карабахского конфликта, являющегося фактически первым региональным конфликтом, которым вплотную занимается ОБСЕ, ощутимых результатов так и не было достигнуто. Конечно, одна из причин по которой деятельность ОБСЕ, зачастую, оказывалась несоответствующей современным вызовам в сфере безопасности, заключается в том, что эта организация является консультативным органом, практически лишенным реальных рычагов воздействия, а это в значительной мере затрудняет оперативное вмешательство в разрешение конфликтных ситуаций, что и случилось, например, во время противостояния России и Грузии в 2008 году.
Но главная причина, по-видимому, состоит в том, что на современном этапе в формировании архитектуры европейской безопасности участвуют еще две крупные международные организации – НАТО и Евросоюз, которые после распада Советского Союза за счет принятых новых членов существенно расширили сферу своего влияния на восток, практически разрешив основные проблемы в сфере безопасности.
Справедливости ради стоит отметить, что до последнего времени европейцам удавалось находить баланс во взаимодействии этих двух организаций, когда НАТО занималось в основном вопросами коллективной обороны от внешних угроз, а ЕС пыталось нейтрализовать возможные внутренние угрозы за счет политической и социально-экономической интеграции. В связи с этим интерес ведущих европейских держав к ОБСЕ, как инструменту обеспечения региональной безопасности, был в значительной степени утерян, а постепенное ухудшение отношений между Западом и Россией и отсутствие консенсуса по наиболее важным военно-политическим вопросам сделало практически невозможным полноценное функционирование этой организации.
Положение изменилось после прихода в Белый дом Б.Обамы, для которого стабилизация ситуации в Афганистане стала одной из главных задач в области внешней политики.
Очевидно, что помимо НАТО, для решения этой сложной задачи США потребуется также помощь ряда региональных стран, в первую очередь России и центрально-азиатских республик, и, именно поэтому, ОБСЕ может стать удобной площадкой для формирования такой широкой партнерской коалиции.
Вышесказанное подтверждает и выступление Н.Назарбаева на открытии неформальной встречи министров иностранных дел государств-участников ОБСЕ в июле этого года. На этой встрече президент Казахстана, перечисляя возможные пункты повестки предстоящего Саммита, наряду с адаптацией ОБСЕ к современным вызовам и угрозам, созданием новых моделей посткризисного финансово-экономического мироустройства, укреплением культурных, межцивилизационных и межрелигиозных отношений также выделил проблему Афганистана, особо отметив, что «пущенная на самотек ситуация в любом регионе непременно отразится и в странах американского, европейского континентов, во всем глобально зависимом мире».
Вместе с тем, проводимая Б.Обамой в отношениях с Россией политика «перезагрузки», объективная заинтересованность России в стабилизации ситуации на своих южных рубежах, свидетельством чему, кстати, является недавняя, уже вторая по счету, встреча президентов России, Афганистана, Пакистана, и Таджикистана в Сочи, свидетельствуют о том, что принципиальных трудностей с афганской проблематикой на Саммите не предвидится.
Однако, только одной этой тематикой «заполнить», остающуюся на сегодняшний день практически «пустой», пресловутую «первую» корзину ОБСЕ вряд ли удастся. Если у ведущих акторов есть твердое желание превратить ОБСЕ в реальную силу, то без серьезной дискуссии об инициативе российского Президента Д.Медведева - «Договоре о европейской безопасности» - на Саммите не обойтись.
Напомню, что начало дебатам об архитектуре европейской безопасности, положила знаменитая речь В.Путина в Мюнхене в феврале 2007 года, а позднее, уже Д.Медведев предложил заключить новой Договор о европейской безопасности (ДЕБ), что, по его мнению, «обеспечило бы равные и надёжные гарантии для всех государств, вне зависимости от того, к каким военным союзам они примыкают, в зависимости от того, к каким интеграционным объединениям они относятся». Стоит заметить, что по информации известной газеты «Коммерсант» в российский МИД на опубликованный в ноябре 2009 года проект договора к июню этого года уже поступил 21 позитивный отзыв, в том числе и от США. Однако, главный редактор журнала "Россия в глобальной политике" Ф.Лукьянов признает, что представленной проект носит общий характер, и «именно поэтому ДЕБ никто напрямую не отвергает, все предпочитают сохранять его как базу для переговоров». И действительно, в рамках одного документа, к тому же состоящего всего из 14 статей, трудно найти ответы на такие конкретные вопросы, как, например, проблема расширения НАТО или развертывания в Европе систем ПРО.
Однако, как представляется, главная трудность в продвижении нового договора заключается в отсутствии у ведущих держав единых подходов к разрешению существующих и потенциальных этнополитических конфликтов, угрожающих в первую очередь территориальной целостности европейских государств. Отсутствие такого подхода наиболее ярко проявилось в печально известном решении Международного суда ООН по Косовской проблеме.
Парадокс принятого решения заключается в том, Международный суд дал формальную оценку только самой Декларации о провозглашении независимости Косово, специально оговорившись, что он не рассматривал ни вопрос о праве Косово на отделение от Сербии в одностороннем порядке, ни правовые последствия этого шага. Все это свидетельствует о серьезном кризисе международной правовой системы, для преодоления которого, А.Пабст из Ноттингемского университета, предлагает созвать специальную конференцию по безопасности с участием США, России, Европейского союза, возможно, Китая, а также стран, испытывающих трудности из-за проявлений сепаратизма. А.Пабст полагает, что выработка единых «правил игры» по урегулированию конфликтов стала бы наиболее весомым вкладом в процесс реформирования международного права, что «в определенной степени послужило бы развитием в евразийском измерении идеи постнациональной политической структуры Евросоюза». Пожалуй, такой подход «от частного к общему», от урегулирования конфликтов к формированию системы безопасности был бы более продуктивен, а принятие конкретных решений именно в этом направлении можно было бы считать несомненным успехом предстоящего Саммита.
Справедливости ради следует отметить, что Казахстан, назвавший одним из главных приоритетов своего председательства необходимость равного наполнения всех трех «корзин» ОБСЕ, последовательно продвигал переговорные форматы по урегулированию конфликтов в зоне ответственности этой организации. А по поводу принципов урегулирования таких конфликтов четко высказался специальный посланник действующего председателя ОБСЕ по «затяжным» конфликтам Б.Нургалиев, отметив, что «позиция Казахстана, как действующего председателя ОБСЕ, однозначна: территориальная целостность того же Азербайджана, или Грузии, или Молдовы неоспорима». В связи с этим стоило бы, напомнить, что именно неконструктивная позиция Армении в отношении территориальной целостности Азербайджана поставила на грань срыва принятие на Лиссабонском саммите ОБСЕ окончательного текста политической декларации. К сожалению, за истекшее время в подходах Армении к урегулированию Карабахского конфликта существенных изменений так и не произошло.
Не в последнюю очередь это является следствием избирательного отношения к основным принципам международного права со стороны ведущих держав, кстати, несущих наибольшую ответственность за безопасность в регионе. Если они и на предстоящем Саммите не смогут достигнуть общего понимания по таким основополагающим Хельсинским принципам, как территориальная целостность и право на самоопределение, то «первая корзина» ОБСЕ может так и остаться «пустой», ну а проведения следующего Саммита придется ждать еще долгие 10 лет.
Гюльшен Пашаева, заведующая отделом анализа вопросов внешней политики Центра стратегических исследований
