Оглядываться на прошлое или смотреть в будущее? Почему 907-я поправка должна уйти в историю
Есть исторические парадоксы, которые со временем становятся особенно заметными.
Один из них до сих пор закреплен в американском законодательстве - на фоне перехода отношений Баку и Вашингтона в фазу реального стратегического партнерства он продолжает напоминать о времени, когда эти отношения определялись лоббизмом и политическими стереотипами прошлого века. Речь идет о 907-й поправке к Акту о поддержке свободы, ограничивающей прямую американскую государственную помощь Азербайджану, которую Конгресс США принял в 1992 году.
С 2001 года президент США наделен правом ежегодно приостанавливать действие этих ограничений и уведомлять о принятом решении законодательную ветвь власти. Это позволяет и дальше развивать двустороннее сотрудничество, не позволяя ограничениям мешать его практическому развитию. Прошлогоднее решение Дональда Трампа продлить приостановку ее действия вновь выводит этот правовой анахронизм в центр внимания.
Госдепартамент США уведомил Конгресс о продлении приостановки действия 907-й поправки. Согласно официальному протоколу, 28 июля документ был направлен в Комитет Сената по международным отношениям, а 10 августа - в Комитет Палаты представителей по иностранным делам.
Но сама необходимость периодически приостанавливать норму, созданную более трех десятилетий назад, лишь подчеркивает главное противоречие - сегодня, когда геополитическая карта Южного Кавказа изменилась, а Баку и Вашингтон вышли на новый уровень партнерства, почему эта поправка вообще продолжает оставаться частью американского законодательства?
В условиях, когда отношения между США и Азербайджаном давно вышли за рамки реалий, в которых появилась 907-я поправка, речь должна идти уже не об очередной временной приостановке, а об ее окончательной отмене.
Парадокс исторический
Чтобы понять, почему сегодня вопрос об отмене 907-й поправки имеет принципиальное значение, необходимо вернуться к обстоятельствам ее появления.
В 1992 году, когда Советский Союз только что распался, американский Акт о поддержке свободы был принят как инструмент помощи новым независимым государствам. Однако в отношении Азербайджана было сделано «исключение». В документ была включена 907-я поправка, ограничившая возможность оказания ему прямой государственной помощи со стороны США.
Для Азербайджана это решение стало особенно болезненным на фоне развязанной Арменией агрессии, первой Карабахской войны, и глубокого экономического кризиса, с которыми столкнулась молодая независимая республика. При этом аналогичного ограничения в отношении страны-оккупанта - Армении введено не было.
Именно здесь возникает первый ключевой парадокс 907-й поправки.
Президент Ильхам Алиев, говоря об истории появления поправки, подчеркивал именно эту асимметрию:
«Это был крайне несправедливый шаг Конгресса США в отношении Азербайджана в 1992 году. Когда Конгресс США принял Закон о поддержке свободы с целью оказания финансовой помощи новым независимым государствам, возникшим после распада Советского Союза, 907-я поправка была внесена сенаторами, занимавшими проармянскую позицию. Кстати, среди них был и президент Байден. В то время он был сенатором - и, вероятно, этим объясняются те многочисленные трудности, с которыми мы сталкивались в отношениях с администрацией Байдена. Эта поправка лишила Азербайджан доступа к американской финансовой помощи. Причиной этого, как заявлялось, якобы являлась блокада Армении со стороны Азербайджана. Прежде всего, это не соответствовало действительности. Мы не осуществляли блокаду Армении. Армения оккупировала нашу территорию, а оккупированные территории как раз и располагались между Арменией и Азербайджаном. Таким образом, если бы не оккупация, никакой так называемой блокады не было бы. Во-вторых, для нас это, безусловно, было крайне болезненно в тот период: страна была очень бедной, и мы оказались единственной республикой бывшего Советского Союза, в отношении которой Конгресс США ввел дискриминационные меры», - отмечал глава государства на IV Шушинском глобальном медиафоруме.
За самим фактом принятия 907-й поправки стоял более широкий политический контекст. В Вашингтоне армяно-азербайджанский конфликт воспринимался через призму аргументов, активно продвигавшихся армянским лобби. В результате законодательное решение оказалось обусловлено не столько объективной оценкой происходивших событий, сколько значительным влиянием американской внутриполитической конъюнктуры.
Парадокс политический
907-я поправка пережила тридцатилетний период безрезультатных переговоров, Вторую Карабахскую войну и кардинальную смену регионального баланса. Изменился сам Южный Кавказ, изменились отношения между его государствами, изменилась и роль Азербайджана. Однако юридическая оболочка поправки осталась практически неизменной.
Естественно, вместе с изменением региона меняется и содержание самого вопроса. Поправка, которая когда-то была принята в контексте конкретного конфликта и конкретной политической ситуации, сегодня продолжает существовать уже вне тех обстоятельств, которые изначально использовались для ее обоснования.
Именно это превращает 907-ю поправку из инструмента политики в политический артефакт - норму, сохранившуюся в американском законодательстве после того, как историческая реальность, породившая ее, радикально изменилась.
Последующие события показали парадоксальность самой конструкции поправки.
Уже с 2001 года президенты США получили возможность ежегодно приостанавливать ее действие, поскольку практические интересы Вашингтона требовали сотрудничества с Баку. Получилось своеобразное расхождение между законом и реальной американской политикой - поправка продолжала существовать формально, тогда как ее действие регулярно приостанавливалось в соответствии с интересами самих Соединенных Штатов.
Так продолжалось десятилетиями. Каждый новый президентский отказ от применения ограничений лишь подтверждал очевидное - реальная политика США давно ушла вперед, тогда как законодательство продолжало удерживать в себе норму, оставшуюся в прошлом.
Более того, ее первоначальная логика была построена вокруг конфликта в регионе, который сегодня находится в совершенно иной геополитической фазе. Азербайджан полностью восстановил свою территориальную целостность и государственный суверенитет, а Баку и Ереван перешли к формированию новой системы отношений, основанной на мирной повестке и региональной связности.
Таким образом, уже сам исторический контекст показывает главный недостаток 907-й поправки: американское законодательство продолжает хранить решение, принятое для одной геополитической реальности, в то время как сама эта реальность давно перестала существовать.
Парадокс международный
История последующих десятилетий показывает еще более очевидное противоречие. После террористических атак 11 сентября 2001 года, когда США столкнулись с новой системой угроз, Вашингтон начал ежегодно приостанавливать действие 907-й поправки в интересах собственной национальной безопасности.
Это было признанием простой реальности - сотрудничество с Баку стало необходимо самому Вашингтону.
Азербайджан внес значительный вклад в международные усилия по борьбе с терроризмом, обеспечивал важнейшие транзитные возможности для международных сил, принимал участие в миротворческой миссии в Афганистане. Азербайджанские военнослужащие служили в этой стране, в том числе обеспечивали безопасность аэропорта Кабула.
И здесь возникает еще один парадокс. Формально американское законодательство продолжало ограничивать возможность оказания Азербайджану прямой государственной помощи. Практически же американская исполнительная власть из года в год находила основания для того, чтобы это ограничение не мешало сотрудничеству.
Получалась своего рода институциональная коллизия - закон продолжал ограничивать отношения, тогда как реальные интересы национальной безопасности США требовали их расширения.
Иными словами, Вашингтон десятилетиями фактически обходил проблему, вместо того чтобы устранить ее. Иными словами, Белый дом исправлял на практике то, что Конгресс когда-то закрепил в законодательстве.
Приостановление поправки решает проблему практическую. Ее отмена решает политическую и правовую проблему. Это принципиальное различие.
Временная приостановка позволяет США взаимодействовать с Азербайджаном. Но она одновременно оставляет в силе саму норму, которая предполагает особый ограничительный режим в отношении Баку.
Для государства, которое сегодня рассматривается Вашингтоном как стратегический партнер, это становится все труднее объяснить.
Ответ на этот вопрос давно вышел за рамки темы материальной американской поддержки. Сегодня он касается уже самого соответствия американского законодательства реальности американо-азербайджанских отношений и новой геополитической картине Южного Кавказа. Именно поэтому принципиальна не очередная временная приостановка 907-й поправки, а устранение самой нормы, которая продолжает сохранять в законодательстве США логику давно ушедшей эпохи.
Парадокс региональный
Насколько далеко ушла региональная реальность от той, в которой появилась 907-я поправка, показывает и политика Азербайджана.
Сегодня Баку не просто говорит о необходимости нового этапа отношений с Арменией, но и предпринимает конкретные шаги, направленные на восстановление региональных связей.
Президент Ильхам Алиев именно эти изменения приводит в качестве одного из главных аргументов в пользу того, что поправка окончательно утратила свое первоначальное основание: «Сегодня эта поправка полностью утратила актуальность. Во-первых, потому что Азербайджан и Армения парафировали мирное соглашение в Белом доме в присутствии Президента Трампа.
Во-вторых, Азербайджан в одностороннем порядке снял все транзитные ограничения в отношении Армении, и с того момента через нашу территорию в Армению было перевезено более 40 тысяч тонн различных грузов – из России, Казахстана и других направлений. Более того, сам Азербайджан начал поставлять нефтепродукты в Армению – на сегодняшний день объем поставок, насколько я помню, превысил 10 тысяч тонн. Особенно это важно сейчас, когда многие страны испытывают трудности с доступом к источникам топлива, у Армении есть надежный поставщик в лице Азербайджана. Если бы не это, вероятно, сегодня им пришлось бы искать бензин и дизельное топливо по всему миру».
Это уже не язык конфликта начала 1990-х, это язык государства, которое рассматривает региональные связи как часть будущей архитектуры мира.
Именно поэтому сохранение 907-й поправки сегодня все более выглядит не просто устаревшим, а внутренне противоречивым - ее первоначальная политическая логика больше не соответствует той реальности, в которой США сегодня сами пытаются играть активную роль.
На первый взгляд, вопрос можно рассматривать исключительно через экономическую призму - может ли Азербайджан получать американскую государственную помощь? Но такой подход сегодня упускает главное.
За прошедшие десятилетия экономический потенциал Азербайджана кардинально изменился, он уже не является государством, которое нуждается в международной поддержке. Сегодня Азербайджан сам выступает донором международной помощи. Особенно наглядно это проявилось в период пандемии COVID-19.
Следовательно, отмена 907-й поправки сегодня имеет значение не с точки зрения получения Азербайджаном материальной помощи. Речь идет о другом - об устранении политической и правовой асимметрии, которая сохраняется в американском законодательстве.
Сохраняющаяся поправка продолжает юридически фиксировать особый статус Азербайджана в американском законодательстве. Даже при ежегодной приостановке ее действия сам факт существования этой нормы сохраняет наследие подхода, сформировавшегося в условиях начала 1990-х годов.
Для Баку отмена 907-й поправки означает устранение этой исторической асимметрии - нормы, которая продолжает выделять Азербайджан в американском праве на основании обстоятельств давно ушедшей эпохи. Для Вашингтона - признание того, что его собственная политика в отношении Южного Кавказа изменилась, а правовая база должна соответствовать этой новой реальности.
Именно поэтому сегодня вопрос об отмене 907-й поправки выходит далеко за пределы темы американской государственной помощи. Речь идет о равноправии сторон, политической последовательности и способности законодательства соответствовать реальности, которая давно изменилась. «Данная поправка полностью устарела и должна быть окончательно отменена, - так говорит об этом президент Азербайджана Ильхам Алиев. - Но, к сожалению, несмотря на твердую позицию Президента Трампа – во время нашей встречи в прошлом августе в Вашингтоне, в Белом доме, Президент Трамп подписал в моем присутствии отсрочку действия этой поправки на один год, и сейчас она не действует – ее символическое и политическое значение все еще сохраняется».
При администрации Дональда Трампа американо-азербайджанские отношения вошли в качественно новую фазу. Речь идет уже не просто о ситуативном взаимодействии. На повестке стоят стратегическое партнерство, энергетическая безопасность, транспортная связность, цифровая трансформация, искусственный интеллект, торговля, инвестиции и оборонное сотрудничество.
Азербайджанский лидер описывает этот перелом следующим образом: «Должен сказать, что отношения между администрацией Трампа и Азербайджаном складываются превосходно, и мы искренне рады тому, что они вышли на уровень стратегического партнерства. Наша историческая встреча с Президентом Трампом в августе прошлого года в Вашингтоне, последующая встреча в Давосе в январе текущего года, приглашение Азербайджана стать одним из учредителей Совета мира, инициированного Президентом Трампом, визит вице-президента Джей Ди Вэнса, подписание в Баку совместной декларации с вице-президентом об установлении стратегического партнерства, а также многие другие факты свидетельствуют о том, что сейчас наши отношения находятся на высочайшем, беспрецедентном уровне – такого прежде никогда не было».
Эта политическая оценка главы государства демонстрирует масштаб произошедших изменений. Отношения, которые развивались под влиянием ограничений и стереотипов, сегодня обсуждаются в категории реального стратегического партнерства. Еще более показательно то, что сотрудничество уже перешло в практическую плоскость: «В настоящее время мы активно работаем над реализацией всех положений декларации о стратегическом партнерстве. В частности, созданные рабочие группы очень активно работают по таким направлениям, как торговля и инвестиции, цифровая трансформация и искусственный интеллект, энергетическая безопасность и транспортная связность, оборона и поставки оборонной продукции. При этом Соединенные Штаты сняли все эмбарго на поставки вооружений Азербайджану, а вскоре после этого аналогичные шаги предприняли Великобритания и страны-члены Европейского Союза. На мой взгляд, это весьма наглядно характеризует дух наших двусторонних отношений, их формат, а также потенциал на будущее».
И здесь возникает главный институциональный вопрос. Если исполнительная власть США уже изменила практическую политику, если Вашингтон видит в Баку партнера в вопросах безопасности и региональной связности, если между двумя государствами формируется стратегическое сотрудничество, то сохранение 907-й становится все труднее оправдать даже с точки зрения американских интересов.
Особое значение в этом контексте приобретает транспортная повестка.
Южный Кавказ постепенно перестает быть периферийным пространством между крупными геополитическими центрами и превращается в стратегический узел пересечения транспортных, энергетических, торговых маршрутов.
Зангезурский коридор, TRIPP, Средний коридор - расширение региональной коммуникационной инфраструктуры создают совершенно новую экономическую и стратегическую конфигурацию.
Для США это означает возможность укрепить свое присутствие в регионе через создание условий для торговли, транзита и долгосрочной стабильности. Именно в этом заключается принципиальная разница между политикой прошлого и новой реальностью.
Президент Ильхам Алиев отмечал: «Как я уже говорил, когда президент Байден был сенатором, он являлся одним из инициаторов введения санкций против Азербайджана, и именно в этом заключалось его видение ситуации в регионе, чтобы регион раздирали конфликты и противостояния! Ведь в таких условиях всегда легче достичь поставленных целей. Но Президент Трамп – совершенно другой человек, с совершенно другим характером. Он стремится к миру и рассматривает мир как возможность. И теперь, когда Азербайджан и Армения уже достигли мира, перед нами открывается множество возможностей. Например, коридор TRIPP, который носит имя Президента Трампа и соединяет Азербайджан с его эксклавом Нахчываном. Насколько нам известно, практические работы по коридору, надеемся, начнутся уже в этом году. Запуск коридора полностью изменит карту транспортных связей внутри региона, что приведет к укреплению безопасности на всем Южном Кавказе. Мы остро нуждаемся в этом. Это будет также способствовать росту оптимизма в плане сотрудничества на Южном Кавказе».
В такой системе координат 907-я поправка выглядит еще более чужеродной.
Она была создана в логике противостояния - новая политика строится вокруг связности. Она появилась во время войны - сегодня центральным словом региональной повестки становится мир.
Она ограничивала отношения США с Азербайджаном - сегодня Вашингтон сам заинтересованы в расширении этих отношений.
Именно поэтому нынешнее уведомление Госдепартамента имеет двойное значение. С одной стороны, оно показывает, что практических препятствий для сотрудничества между Вашингтоном и Баку становится все меньше. С другой - напоминает, что юридически вопрос остается нерешенным.
Президент США может приостанавливать действие 907-й. Но окончательное устранение этой нормы требует решения законодательной власти. И здесь вопрос выходит за пределы двусторонних отношений. Отмена поправки стала бы сигналом о способности американской политической системы признавать изменение обстоятельств и корректировать свое законодательство в соответствии с новой реальностью.
Ильхам Алиев сформулировал эту позицию предельно четко: «Полагаю, чем скорее Конгресс полностью отменит эту поправку, тем лучше будет для всех: для Азербайджана – потому что мы перестанем подвергаться дискриминации, и для Конгресса США – потому что это продемонстрирует его ответственность, способность признавать допущенные ошибки, а также готовность действовать с учетом текущей геополитической ситуации. Мы надеемся, что это произойдет».
В этих словах фактически содержится и ответ на главный вопрос.
Азербайджану не нужна отмена 907-й для того, чтобы доказать свою экономическую самостоятельность. Не нужна она и для того, чтобы получить признание своего регионального веса - этот вес уже подтвержден практикой.
Она нужна для другого - чтобы окончательно устранить из двусторонних отношений юридический след политики, которая формировалась в совершенно иных условиях.
И это важно также для самих Соединенных Штатов. Внешняя политика любого государства неизбежно меняется вместе с обстоятельствами. Законодательство, которое не успевает за этой переменой, постепенно превращается из инструмента политики в ее реликт.
907-я поправка оказалась именно в таком положении. И Южный Кавказ, и США уже живут в новой реальности. Ежегодная приостановка 907-й лишь подтверждает это. Но между «приостановить» и «отменить» есть принципиальная разница. Первое – это признание необходимости сотрудничества при сохранении старого ограничения. Второе - признание того, что само ограничение больше не имеет оснований.
Поэтому окончательная отмена 907-й поправки стала бы не символическим жестом, а решением в интересах самих Соединенных Штатов - привести собственное законодательство в соответствие с собственной же внешней политикой.
В 1992 году Конгресс принимал решение исходя из одной картины Южного Кавказа. Сегодня перед ним совершенно другая картина. Отмена 907-й поправки не изменит историю. Но она покажет, что Вашингтон способен сделать из нее выводы.
